Lo que el sector público compra cuando dice que compra innovación

Antes de profundizar en el mecanismo de Compra Pública de Innovación, conviene detenerse a analizar el objeto que este persigue. El uso de la preposición de en la expresión Compra Pública de Innovación lo deja meridiano: lo que el sector público busca adquirir es innovación. Necesitamos definir también qué entendemos con este término.

Los significados de innovación son muchos. Por una parte, la Directiva 2014/24/UE la define como “la introducción de un producto, servicio o proceso nuevos o significativamente mejorados, que incluye, aunque no se limita a ellos, los procesos de producción, edificación o construcción, un nuevo método de comercialización o un nuevo método de organización de prácticas empresariales, la organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores, entre otros con el objetivo de ayudar a resolver desafíos de la sociedad o a apoyar la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”.

Por otra parte, en el manual de Oslo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, publicado en 2018, la innovación se describe como “un producto o proceso nuevo o mejorado (o una combinación de ambos) que difiere significativamente de los productos o procesos anteriores de la unidad y que se ha puesto a disposición de los posibles usuarios (producto) o ha sido implantado por la unidad (proceso)”.

¿Qué se considera innovación?

Nuestra visión, sin embargo, puede ser más amplia, al entender que una entidad perteneciente al sector público estará adquiriendo innovación cuando lance una contratación que reúna uno de los siguientes aspectos, o ambos: la compra del proceso de innovación que abarque los servicios de investigación y desarrollo, con resultados parciales; la compra de los resultados de la innovación.

En el primer caso, el comprador público describe su necesidad, lo que lleva a las empresas y a los investigadores a desarrollar productos, servicios o procesos innovadores que aún no existen en el mercado para satisfacerla.

En el segundo, el comprador público, en lugar de comprar productos comercialmente disponibles, actúa como usuario pionero y compra un producto, servicio o proceso que es nuevo en el mercado y que incluye características sustancialmente nuevas.

Este tipo de innovación, que aporta una mejora del rendimiento y del valor añadido para diversas partes interesadas, a veces se ajusta al marco tradicional (innovación incremental), pero a menudo altera el antiguo sistema mediante la creación de agentes, flujos y valores distintos (innovación disruptiva o radical), o incluso requiere una transformación más completa, al abordar necesidades no satisfechas y exigir reformas estructurales u organizativas (innovación transformadora).

Diferencias entre I+D e innovación

Entonces, ¿es la I+D es sinónimo de innovación? Evidentemente no. La I+D consiste en actividades dedicadas a generar conocimiento (esto es la I, de investigación), y también a tratar de acercar ese conocimiento a las necesidades del sector público y privado (es decir, la D, de desarrollo tecnológico). Una parte de estas actividades se realizan en universidades, centros de investigación, grandes infraestructuras científicas o centros tecnológicos. Las empresas pueden también desarrollar estas actividades, especialmente las de desarrollo tecnológico, pero es más raro que se dediquen a la ciencia más básica.

Por ello, se acepta que la investigación más alejada del mercado se financie exclusivamente con fondos públicos, y que la investigación de carácter más aplicado y los desarrollos tecnológicos puedan tener una combinación de financiación pública y privada.

La innovación es otra cosa, ya que consiste en actividades que permiten introducir mejoras o generar nuevos productos, servicios o procesos que ayuden a las empresas a ser más competitivas o entrar en nuevos mercados, o también contribuyan a un mejor funcionamiento de la sociedad (innovación social). Parte de estas actividades se pueden apoyar en las ideas que proceden del mundo del I+D, pero en otras ocasiones las ideas que nos permiten innovar vienen de otros lugares muy diversos (los profesionales de nuestra empresa, nuestros clientes, nuestros proveedores, nuestros competidores…).

¿Qué compra el sector público?

Entonces, ¿qué adquiere el sector público con la Compra Pública de Innovación? Teniendo en cuenta las premisas, deberíamos de decir que solo obtendrá soluciones de desarrollo tecnológico, dejando la I+D para otras vías públicas de fomento del conocimiento. No obstante, hemos admitido que un criterio para valorar si una Compra Pública es de innovación es que el comprador publico adquiera servicios de investigación y desarrollo.

Esta incoherencia aparente tiene su justificación. En el marco de la Comisión Europea se distinguen claramente dos mecanismos a través de los cuales los compradores públicos pueden contratar servicios de I+D o bien acceder a innovación. A la obtención de servicios de I+D se le denomina PreComercial Procurement (PCP) y a la adquisición de innovación Public Procurement of Innovation (PPI). Es decir, a nivel europeo no hay una categorización única, sino que existen dos mecanismos diferentes que están al servicio de los compradores públicos para que los utilicen en función de sus necesidades de compra. En España, sin embargo, un mismo concepto aglutina estas dos ideas y de ahí que a veces el concepto vinculado a la Compra Pública de Innovación lleve a equívocos.

El marco legal español

La Ley 17/2022, de 5 de septiembre, por la que se modifica la Ley de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación indica que “la compra pública de innovación podrá tener por objeto la adquisición de bienes o servicios innovadores, que no existan actualmente en el mercado como producto o servicio final, o la investigación de soluciones a futuras necesidades públicas, debiendo las tecnologías resultantes encontrarse incardinadas en alguna de las líneas de la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación o de los planes e instrumentos propios de la Administración autonómica correspondiente”. Además, aclara que las modalidades de la Compra Publica de Innovación son: “a) Compra pública de tecnología innovadora; b) Compra pública precomercial”.

La necesidad de tener que adoptar un concepto amplio de innovación viene, por tanto, de la visión del legislador español del mecanismo, al aglutinar en él la adquisición de servicios de I+D como la obtención de innovación propiamente dicha. Así pues, cuando estemos hablando de adquisición de innovación por parte de las entidades públicas, hemos de tener en cuenta que estas utilizan el mismo concepto de manera indistinta, tanto en el caso de la I+D como en el supuesto de la innovación.

Por tanto, para conocer qué es lo que realmente estas entidades precisan adquirir por parte de los operadores económicos es imprescindible acudir a la definición del alcance de los trabajos solicitados. De esta forma, podremos claramente distinguir entre un proyecto de I+D, un proyecto de innovación, o un proyecto de I+D+i.